La fase di progressiva normalizzazione successiva al PNRR sta riportando in primo piano, nella gestione del personale degli enti locali, un tema che negli ultimi anni è rimasto spesso sullo sfondo: che cosa fare del personale assunto a tempo determinato per far fronte a esigenze straordinarie, progetti e rafforzamenti amministrativi? Il dibattito si concentra, in particolare, su due “parole chiave” che, nella prassi, vengono talvolta sovrapposte: stabilizzazione e riserva nei concorsi.

Il punto, però, è che l’ordinamento non consente letture estensive o meccanismi automatici di trasformazione del rapporto. Al contrario, impone una distinzione rigorosa tra strumenti con natura, finalità e presupposti diversi. Per Province e amministrazioni locali, questa distinzione non è solo teorica: è una condizione di tenuta della programmazione, della legittimità delle procedure e, soprattutto, della loro difendibilità in caso di controlli o contenzioso.

 

1. Stabilizzazione: una procedura eccezionale, transitoria e “a requisiti stretti”

La norma oggi centrale per le stabilizzazioni del personale non dirigenziale negli enti territoriali è l’art. 3, comma 5, del D.L. 44/2023, convertito con modificazioni dalla L. 74/2023. La disposizione consente, fino al 31 dicembre 2026, di procedere a stabilizzazioni di personale che abbia maturato almeno 36 mesi di servizio (anche non continuativi) negli ultimi otto anni.

Questa apertura, tuttavia, è incardinata su condizioni puntuali che non possono essere “ammorbidite” in via interpretativa:

• l’ambito soggettivo riguarda esclusivamente personale non dirigenziale;
• il servizio utile deve essere stato svolto presso l’amministrazione che procede all’assunzione; fanno eccezione le funzioni esercitate in forma associata, per le quali rileva anche il servizio prestato presso enti aderenti;
• il reclutamento originario deve essere avvenuto attraverso procedure conformi ai principi dell’art. 35 del d.lgs. 165/2001 (quindi, in sostanza, con adeguate garanzie di pubblicità, imparzialità e selettività);
• è richiesta una valutazione positiva dell’attività svolta e lo svolgimento di un colloquio selettivo;
• le assunzioni devono rientrare nelle facoltà assunzionali disponibili secondo la legislazione vigente.

Su quest’ultimo aspetto è opportuno essere netti: la stabilizzazione non è una “deroga finanziaria”. Anche quando sussistono i requisiti soggettivi e procedurali, resta decisivo il vincolo della sostenibilità assunzionale e della capacità di bilancio, secondo le regole ordinarie che presidiano la spesa di personale.

Un equivoco ricorrente, inoltre, riguarda l’idea che la norma sia “riservata” al personale PNRR. Non è così. L’art. 3, comma 5, D.L. 44/2023 non si applica soltanto a contratti finanziati o motivati dal PNRR: può includerli, ma riguarda più in generale rapporti a tempo determinato che presentino i requisiti richiesti. Di conseguenza, l’etichetta “PNRR” non è, di per sé, né un titolo preferenziale né un requisito sufficiente.

 

2. I requisiti soggettivi: il rinvio al d.lgs. 75/2017 e il principio di “appartenenza”

Il riferimento, operato dalla disciplina transitoria, all’art. 20, comma 1, lettere a) e b), del d.lgs. 75/2017 serve a delimitare ulteriormente il perimetro dei destinatari. In sintesi, si richiede che il lavoratore:

• risulti in servizio con contratti a TD in un arco temporale successivo all’entrata in vigore della L. 124/2015;
• sia stato reclutato, per le medesime attività, con procedure concorsuali anche svolte presso amministrazioni diverse.

Questo secondo punto, spesso, genera l’aspettativa che la stabilizzazione possa operare “a prescindere” dall’ente presso cui si è maturata l’esperienza. Ma qui interviene un principio strutturale ribadito anche nel testo: la stabilizzazione presuppone un rapporto di lavoro in essere con l’ente che assume. In termini operativi: non è configurabile la stabilizzazione di chi ha maturato i 36 mesi altrove, salvo il caso delle gestioni associate espressamente contemplate.

Per una Provincia, quindi, la corretta domanda non è “ha 36 mesi nella PA?”, ma “ha 36 mesi utili in questa amministrazione (o in enti aderenti, se gestione associata), e con reclutamento conforme ai principi di accesso pubblico?”.

 

3. Riserve nei concorsi: valorizzazione dell’esperienza, non trasformazione automatica

Accanto alle stabilizzazioni, il legislatore ha previsto un meccanismo diverso: la riserva nei concorsi per l’assunzione a tempo indeterminato. Qui la norma di riferimento è l’art. 1, comma 3, del D.L. 80/2021, che consente di riservare fino al 40% dei posti messi a concorso a personale che abbia maturato almeno 36 mesi di servizio a TD in attività connesse al PNRR.

È essenziale chiarire la natura di questo istituto: non è una stabilizzazione. È, piuttosto, un meccanismo concorsuale di valorizzazione dell’esperienza professionale maturata, pienamente compatibile con l’impianto dell’art. 35 del d.lgs. 165/2001. La riserva, infatti, opera dentro un concorso pubblico ordinario: il candidato deve comunque partecipare, sostenere le prove e risultare idoneo. Non esiste alcun automatismo di assunzione.

Questo punto ha ricadute pratiche rilevanti. L’ente non “stabilizza con una riserva”, ma bandisce un concorso e, in quel concorso, destina una quota di posti a chi possiede uno specifico titolo (l’esperienza PNRR a TD). Sono logiche diverse: la stabilizzazione è un percorso eccezionale e temporalmente limitato; la riserva è un istituto concorsuale che si innesta nella selezione aperta.

 

4. Il perimetro applicativo: la riserva è “per bando”, non per piano assunzionale

Altro punto frequentemente frainteso: la riserva si applica al singolo bando e non può essere calcolata sull’insieme delle assunzioni programmate dall’ente.

In termini operativi, ciò comporta che non è ammissibile:

• determinare la quota del 40% sull’intero piano assunzionale annuale;
• sommare procedure diverse (mobilità, scorrimenti, concorsi differenti) per “raggiungere” la percentuale;
• estendere la riserva a procedure che non abbiano natura concorsuale.

La riserva incide, coerentemente con l’assetto dell’art. 35, comma 5-quater, del d.lgs. 165/2001, nella fase di formazione della graduatoria e di attribuzione dei posti: dunque dopo prove e valutazioni, e sempre entro i limiti quantitativi fissati dalla legge. Ne deriva un ulteriore vincolo applicativo richiamato nel testo: perché la riserva operi concretamente, il concorso deve prevedere almeno tre posti, così da consentire la destinazione di almeno un posto riservato senza alterare in modo improprio la struttura della procedura.

 

5. Chi può usufruire della riserva: non è “interna” e non dipende dall’ente di provenienza

Sul versante soggettivo, la riserva ha una portata diversa rispetto alla stabilizzazione. Mentre la stabilizzazione presuppone l’appartenenza all’ente che assume (salvo gestioni associate), la riserva opera come titolo concorsuale: possono accedere ai posti riservati tutti i candidati che possiedono il requisito (36 mesi a TD su attività PNRR), indipendentemente dall’amministrazione presso cui è stata maturata l’esperienza.

Questo significa che la riserva non è una corsia preferenziale per “i nostri” lavoratori a termine. È un istituto applicabile in una selezione pubblica aperta, nel quale l’esperienza PNRR è valorizzata come elemento selettivo, ma senza trasformare la procedura in un reclutamento interno.

 

6. Le ipotesi speciali di stabilizzazione PNRR: eccezioni puntuali e non generalizzabili

Il quadro è completato dalle ipotesi speciali di stabilizzazione previste per specifiche platee, come il personale non dirigenziale assegnato alle Unità di missione PNRR, oggi disciplinate dall’art. 35-bis del D.L. 115/2022, come modificato dal D.L. 13/2023. Anche qui, tuttavia, l’indicazione di metodo è chiara: si tratta di previsioni puntuali e circoscritte, che non possono essere estese in via analogica all’intero personale assunto a TD.

 

7. Implicazioni operative per Province ed enti locali: programmazione “a due binari”

Per gli enti, la conseguenza principale è la necessità di impostare la programmazione su due binari distinti:

• stabilizzazioni: verifiche puntuali dei requisiti (36 mesi, appartenenza, reclutamento originario, valutazione/colloquio, capacità assunzionali) e gestione del processo come procedura eccezionale e temporalmente limitata al 2026;
• concorsi con riserva: progettazione dei bandi in modo coerente con la struttura della riserva (calcolo sul bando, numero di posti, applicazione finale in graduatoria), sapendo che la selezione resta pubblica e competitiva.

Confondere i due piani produce un duplice rischio: da un lato, aspettative interne non realistiche (la “stabilizzazione automatica”); dall’altro, scelte amministrative vulnerabili (riserve calcolate su piani complessivi, sommatorie tra procedure, estensioni a strumenti non concorsuali)